Surat Edaran Gubernur Jawa Barat yang melarang penanaman kelapa sawit dinilai melampaui kewenangan. Secara hierarki hukum, surat edaran tak bisa meniadakan undang-undang.
Langkah Gubernur Jawa Barat menerbitkan Surat Edaran (SE) pelarangan penanaman kelapa sawit memantik perdebatan hukum. Diterbitkan pada 29 Desember 2025, SE tersebut melarang penanaman baru kelapa sawit di seluruh wilayah Jawa Barat sekaligus memerintahkan penggantian komoditas bagi kebun sawit yang telah ada. Di atas kertas, kebijakan itu tampak tegas. Namun, dari sudut pandang hukum tata negara dan administrasi, keberlakuannya dipertanyakan.
Guru Besar Hukum Ekonomi Universitas Jember, Prof. Dr. Ermanto Fahamsyah, menilai SE tersebut berpotensi bertabrakan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. “Surat edaran tidak berada dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Ia tidak bisa digunakan untuk menegasikan norma undang-undang,” kata Ermanto.
Masalah utama terletak pada kewenangan. Dalam Pasal 48 ayat (1) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan yang telah diubah melalui Undang-Undang Cipta Kerja, pemerintah daerah memang diberi kewenangan memberikan perizinan berusaha. Namun kewenangan itu bersifat terbatas dan harus mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria yang ditetapkan pemerintah pusat.
Artinya, pemerintah daerah tidak memiliki ruang bebas untuk menerbitkan kebijakan yang bersifat melarang secara menyeluruh tanpa dasar norma dari pusat. “Ketentuan ini menunjukkan karakter pengaturan yang sentralistik. Daerah bertindak sebagai pelaksana, bukan pembentuk norma baru,” ujar Ermanto.
Persoalan menjadi semakin krusial ketika melihat posisi Surat Edaran dalam sistem hukum nasional. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan secara tegas menyebutkan hierarki peraturan, mulai dari UUD 1945 hingga peraturan daerah kabupaten/kota. Surat edaran tidak tercantum di dalamnya.
Bahkan Pasal 8 UU 12/2011 yang mengakui keberadaan jenis peraturan di luar hierarki utama tetap mensyaratkan satu hal: peraturan tersebut harus dibentuk atas perintah peraturan yang lebih tinggi atau berdasarkan kewenangan yang sah. Dalam konteks itu, istilah yang digunakan undang-undang adalah “peraturan”, bukan surat edaran.
“Surat edaran bukan instrumen regeling atau pengaturan yang bersifat umum dan mengikat ke luar,” kata Ermanto. SE lebih tepat dipahami sebagai instruksi internal atau penjelasan administratif yang ditujukan kepada aparatur di bawahnya.
Dalam praktik pemerintahan, surat edaran lazim digunakan untuk menjelaskan tata cara pelaksanaan kebijakan atau menyamakan pemahaman birokrasi. Ia merupakan bagian dari kewenangan mengurus (bestuur) dan berbentuk keputusan administratif (beschikking). Karena itu, fungsinya terbatas dan tidak boleh melahirkan norma baru yang bersifat melarang atau mewajibkan masyarakat luas.
Namun, muatan SE Gubernur Jawa Barat justru melangkah lebih jauh. Surat tersebut tidak hanya bersifat imbauan administratif, tetapi memerintahkan pemerintah kabupaten dan kota untuk menyinkronkan larangan penanaman sawit ke dalam dokumen perencanaan pembangunan daerah dan program sektor perkebunan. Dengan kata lain, SE itu diarahkan menjadi dasar kebijakan sektoral.
Di sinilah letak persoalan hukumnya. Ketika sebuah surat edaran digunakan untuk membentuk larangan baru yang berdampak langsung pada pelaku usaha dan petani, maka ia telah keluar dari kapasitas normatifnya. “SE tidak bisa menggantikan peraturan daerah, apalagi undang-undang,” ujar Ermanto.
Jika kebijakan pelarangan sawit memang dianggap perlu, seharusnya ditempuh melalui instrumen hukum yang sah, seperti peraturan daerah, dengan terlebih dahulu memastikan kesesuaiannya dengan kebijakan nasional dan kewenangan yang diberikan oleh pemerintah pusat. Tanpa itu, kebijakan berisiko cacat hukum.
Ermanto menegaskan, surat edaran yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan di atasnya tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Bahkan, keberlakuannya dapat diuji melalui mekanisme administratif maupun yuridis. “Ia bisa menjadi objek sengketa, baik di peradilan tata usaha negara maupun melalui pengawasan administratif,” katanya.
Di tengah upaya pemerintah pusat menjaga keseimbangan antara keberlanjutan lingkungan dan kepastian berusaha, polemik ini menunjukkan pentingnya disiplin dalam pembentukan kebijakan. Ketegasan tanpa dasar kewenangan justru berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum.
Larangan sawit melalui surat edaran, pada akhirnya, bukan hanya soal komoditas perkebunan. Ia menyentuh soal yang lebih mendasar: kepatuhan pemerintah daerah pada hierarki hukum dan batas kewenangan dalam negara hukum.
